دبیر و اعضاء شورای محترم نگهبان قانون اساسی
احتراماً و با سلام لایحه بودجه سال ۱۳۹۶ مانند سال های قبل با پیش بینی و درج یک سلسله «احکام و تصمیم هائی» که ماهیّت قانونگزاری دارند، به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است. مصوّبة مجلس مبتنی بر مصوّبه یک کمیسیون غیر تخصصی به نام کمیسیون تلفیق است که به صورت دفترچه ای در ۲۸ صفحه شامل مادة واحده و ۲۳ تبصره به تاریخ ۱۳۹۵/۱۱/۱۴ به چاپ رسیده است. تبصره ها در بر گیرنده صدها حکم و تصمیم قانونگزاری است که مجوّزهائی را به دولت داده و تکالیفی را برای دولت مقررکرده اند. کمیسیونتلفیق برای رفع تناقض «دائمی بودن احکام و تصمیم های قانونگزاری» با «سالانه بودن بودجه» تبصره ۲۳ را تصویب و اعلام کرده است که:
«کلیّه احکام مندرج در این قانون صرفاً مربوط به سال ۱۳۹۶ است»!
این تبصره به «جوک قانونگزاری» شباهت دارد. زیرا همانگونه که با تبدیل «برچسبِ» رویِ کالا، ماهیّت کالا تغییر نمی کند، با تصویب تبصره ۲۳، ماهیّت دائمی «احکام مندرج در تبصره ها» تغییر نمی کنند. در چارچوب قانون اساسی جمهوری اسلامی، لایحه بودجة سالانه کل کشور، فقط از تعدادی عدد و رقم در «مادة واحده» و جدول های مربوط به درآمدها و هزینه ها تشکیل شده است و در بر گیرندة هیچ گونه حکم و تصمیم قانونگزاری نیست که به تبصرة مبتذل شماره ۲۳ نیازمند باشد. از آنجا که قانون اساسی، «بودجه سالانه کل کشور» را موکول به ارائة لایحه از سوی دولت و تصویب در مجلس نموده است، دولت ها به جای امانت داری و تنظیم دخل و خرج سال جاری و پیش بینی دخل و خرج سال آینده که باید بر پایه قوانین مصوّب و دائمی تنظیم شوند و تعیین کسری بودجه واقعی و محل تأمین آن، فرصت طلبی کرده و از ناتوانی مجلس و همسوئی هیات رئیسه و سانسور حاکم بر صدا و سیما، سوء استفاده کرده و بر خلاف اصل ۵۲ قانون اساسی، با ضمیمه کردن تبصره هائی به «مادة واحده» و جعل انبوهی از «احکام قانونگزاری» به اهداف نامشروع و ویرانگر خود دست یافته اند. به احکام مندرج در تبصره ها احکامی در قالب (۴۸) بند به اسم بند الحاقی در کمیسیون تلفیق افزوده شده اند. تمام احکام موجود در مصوبه مجلس برخلاف اصل ۵۳ قانون اساسی، امکان دخل و تصرف در اموال و درآمدهای ارزی و ریالی را فراهم و منشأ فساد مالی در کشور می باشند. در این نوشته به جایگاه بودجه در قانون اساسی و چگونگی منحرف کردن آن اشاره می کنم:
الف - جایگاه بودجه در قانون اساسی
طبق اصل ۵۲ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران:
«بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می شود از طرف دولت تهیّه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می گردد».
منظور از ترتیب مقرر در قانون در این اصل، ترتیبی است که در «قانون محاسبات عمومی» پیش بینی شده است. پیشینه این قانون که برای برقراری انضباط مالی و دور ساختن دستگاه دولتی از فساد به تصویب رسیده و از پیامدهای مثبت و سودمند مردمسالای و مشروطیت در کشور است، به سال ۱۲۸۷ هجری خورشیدی یعنی ۱۰۸ سال پیش باز می گردد. «قانون محاسبات عمومی» در اسفند ماه سال ۱۳۱۲ و دی ماه سال ۱۳۴۹ در مجلس شورای ملّی و سرانجام در شهریور ماه سال ۱۳۶۶ مورد بازنگری و تکامل قرار گرفته و به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. در مادّه یک همة قوانین مزبور و در مادّه یک قانون محاسبات عمومی مصوب سال ۱۳۶۶که اکنون لازم الاجراء است و اصل ۵۲ قانون اساسی به آن ارجاع داده است، بودجه کل کشور چنین تعریف شده است :
«بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیّه و حاوی پیش بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه ها برای انجام عملیاتی است که منجر به نیل به سیاست ها و به هدف های قانونی می شود.»
به طور خلاصه؛ بودجه صرفاً یک سند مالی است، مرکّب از دو ستون درآمدها و هزینه ها که ردیف های هر دو ستون باید صد در صد بر پایه قوانین مصوّب و دائمی که از پیش تصویب شده اند، تنظیم شده باشند.
در حقیقت، تدوین کنندگان قانون اساسی مقرّر کرده اند که دولت، دخل و خرج یکسالة ناشی از اجرای قوانین حاکم و دائمی کشور، در بخش های جاری و عمرانی را در قالب یک لایحه، مشتمل بر مادّه واحدة لایحه بودجه و جداول درآمدها و هزینه ها را تهیّه و جهت رسیدگی و تصویب تسلیم مجلس شورای اسلامی نماید.
واژه «رسیدگی» در اصل ۵۲ قانون اساسی نشان دهندة ماهیّت لایحه بودجه و تأییدی بر آن است که بودجه منحصراً یک سند مالی است و توجّه به تعریف قانونی این واژه، تردیدی باقی نمی گذارد که قانونگزاری در لایحه بودجه سالانه کل کشور اکیداً ممنوع است. مادّه ۲۶ آئین نامه داخلی مجلس شورای ملّی چاپ سال ۱۳۴۳ خورشیدی، وظیفة اصلی کمیسیون تخصصی بودجه را «رسیدگی به لوایح بودجه کل کشور» اعلام کرده و در تبصره (۱) مادّه (۲۶)می گوید:
«مقصود از رسیدگی عبارت است از بررسی کامل و ریز اقلام درآمد و هزینه های کشور و تطبیق این اقلام با قوانین موضوعه و بدست آوردن آگاهی از درستی آن ها».
مفاد این تبصره به گونه کاملتر در اصل ۵۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی که هم در جریان «رسیدگی» به لایحه بودجه سالانه کل کشور از سوی کمیسیون برنامه و بودجه باید اِعمال شود و هم در اجرای بودجه باید رعایت گردد به صورت زیر بازتاب یافته است:
«کلیّه دریافت های دولت در حساب های خزانه داری کل متمرکز می شود و همه پرداخت ها در حدود اعتبارات مصوّب به موجب قانون انجام می گیرد.»
از پیامدهای اجرای اصل ۵۳ قانون اساسی در رسیدگی به لایحه بودجه این است که «درآمد اختصاصی» برای دستگاههای دولتی و قوّه قضائیه ممنوع است و همة دریافت ها بی نام بوده و به حساب های خزانه داری کل واریز می شوند و همه پرداخت ها با تصویب اعتبار و در اجرای قوانین موضوعه (به موجب قانون) انجام می گیرد.
تبصره (۲) ماده (۲۶) نیز با صراحت می گوید: «لوایح بودجه باید فقط شامل اقلام درآمد و هزینه باشند.»
این تبصره یک امر قرار دادی نیست و ریشه در اصل ۵۲ قانون اساسی و ماده یک قانون محاسبات عمومی دارد. اگر دولت و مجلس خود را ملتزم به قانون اساسی و تعریف بودجه کل کشور در ماده یک قانون محاسبات عمومی می دانستند، هرگز مبادرت به قانونگزاری در لایحه بودجه نمی کردند.
ب - انحراف بودجه از قانون اساسی
با وجود این اصول در قانون اساسی و تعاریف روشن در قانون محاسبات عمومی، تهیّه و تصویب لایحه «بودجه سالانه کل کشور» را از مسیر پیش بینی شده در قانون اساسی با دخل و تصرف در آئین نامه مصوّب داخلی منحرف کرده اند. از جمله این که:
یکم ـ مادّه ۲۶ آئین نامه داخلی مجلس شورای ملّی و تبصره های آن که میراث ارزشمند دوران مشروطیت بود را به ناروا از آئین نامه مصوّب داخلی مجلس شورای اسلامی حذف کردند.
دوم ـ به منظور سلب اختیار از کمیسیون تخصصی بودجه، کمیسیون جعلی و غیر تخصصی تلفیق را اختراع و لوایح بودجة غیر قانونی که انبوهی از «احکام و تصمیم های قانونگزاری» را شامل می شد، در اختیار کمیسیون تلفیق قرار داده اند. تعریف کمسیون تلفیق در ماده ۴۵ آئین نامه داخلی مجلس چنین است:
«به منظور تنظیم اصول و مفاد برنامه های توسعه و لوایح بودجه کل کشور و ایجاد هماهنگی بین کمیسیون های تخصصی مجلس شورای اسلامی، پس از تقدیم لایحه مربوطه دولت به مجلس، کمیسیون تلفیق مرکب از ۹ نفر از کمیسیون برنامه و بودجه و ۳ نفر از هر کمیسیون تخصصی تشکیل می گردد. مأموریت این کمیسیون تا تصویب نهائی قانون برنامة توسعه و یا بودجه سالانه کل کشور ادامه می یابد»
کمیسیون تلفیق خلاف قانون اساسی و دارای اشکالات بنیادی است که به برخی اشاره می کنم:
۱- همانگونه که ملاحظه می شود تکلیف مقرر در اصل ۵۲ قانون اساسی، مبنی بر «رسیدگی» به لایحه «بودجه سالانه کل کشور» کنار گذاشته شده و هدف موهوم و پوچ «تنظیم اصول و مفاد برنامه های توسعه و لوایح بودجه کل کشور» جایگزین شده است! حال آن که «برنامه توسعه» جعلی و فاقد تعریف است و «تنظیم اصول و مفاد آن» موهوم و فریبکارانه است و «لایحه بودجه سالانه کل کشور» طبق ماده یک قانون محاسبات عمومی، برنامه مالی یکساله دولت است و از اقلام درآمدها و هزینه ها تشکیل شده است و «اصول و مفادی» ندارد که نیاز به «تنظیم» داشته باشد!
۲- ایجاد هماهنگی بین کمیسیون های تخصصی نیز فریبکاری و شعار است. رسیدگی و تصویب بودجه سالانه کل کشور، جهت تسلیم به مجلس شورای اسلامی، در صلاحیت انحصاری کمیسیون تخصصی بودجه است و کمیسیون غیر تخصصی و مختلط و موقّت تلفیق هرگز صلاحیت انجام این مأموریت را ندارد.
۳ـ اصولاً کمیسیون های تخصصی چشمان امین مجلس هستند و پس از بررسی و تصویب لوایح باید بر کیفیت اجرای قوانین در وزارتخانه مربوطه نظارت نمایند و کمیسیون بودجه مجلس پس از رسیدگی به لایحه بودجه و تصویب نهائی، باید بر دخل و خرج دولت و قوه قضائیه طبق اصل ۵۳ قانون اساسی نظارت و بودجه سال بعد را بر اساس عملکرد سالجاری تنظیم و تصویب نماید. با تشکیل کمیسیون تلفیق، کمیسیون «برنامه و بودجه» مجلس شورای اسلامی از مأموریت ذاتی و تاریخی اش در رسیدگی به لوایح «بودجه های سالانه» و «برنامه های عمرانی ۵ ساله» و نظارت بر اجرای آن ها برای همیشه کنار گذاشته شده و تنها اسمی از این کمیسیون باقی مانده است. طبق آئین نامه مصوب داخلی مجلس هریک از نمایندگان باید عضو یک کمیسیون تخصصی باشند. بنابراین اعضاء کمیسیون برنامه و بودجه مجلس شورای اسلامی و به ویژه هیات رئیسه آن، در ظاهر هم نمی توانند خود را نماینده ملّت ایران بدانند.
جای شگفتی بسیار است که چگونه کمیسیون تلفیق، با دو سوم آراء نمایندگان به تصویب مجلس رسیده و شورای نگهبان نیز آن را مورد تأیید قرار داده است!
نتیجه: با وجود خرابکاری های به عمل آمده در آئین نامه مصوّب داخلی مجلس شورای اسلامی به ویژه جعل کمیسیون تلفیق، لایحه «بودجه سالانه کل کشور» به پیروی از اصل ۵۲ قانون اساسی و «قانون محاسبات عمومی» الزاماً باید به صورت مادّه واحده و جداول درآمدها و هزینه ها و بدون تبصره و احکام و تصمیم های قانونگزاری، تهیّه و جهت رسیدگی و تصویب تسلیم مجلس شورای اسلامی بشود. اگر آقای رئیس جمهور، هیات رئیسه و نمایندگان مجلس به رغم سوگند در پیشگاه قرآن مجید، از انجام این تکلیف قانونی خودداری کرده اند، شورای نگهبان قانون اساسی باید مصوّبه مجلس را به لحاظ مغایرت قطعی با اصل ۵۲ قانون اساسی از اساس مردود اعلام نماید تا دولت و مجلس در تهیّه و تصویب بودجة سال ۱۳۹۶ اصول قانون اساسی و الزامات قانون محاسبات عمومی را رعایت نمایند. یاد آوری می کنم که اگر دامنة فساد در این کشور گسترش یافته و مایه نگرانی عمومی ملت ایران گردیده است قطعاً ریشه های تنومند فساد در مصوبات مجلس شورای اسلامی، به ویژه لوایح غیر قانونی موسوم به «بودجه های سالانه» و «برنامه های توسعه» و عدم انجام وظایف نظارتی از سوی این مجلس نهفته است که انتخابات آن با معیارهای انتخابات آزاد و عادلانه برگزار نشده است. آیا شورای نگهبان بازهم نسبت به نقض آشکار اصل ۵۲ و دیگر اصول قانون اساسی در تصویب لایحة بودجة سال ۱۳۹۶ کل کشور چشمان خود را خواهد بست؟