خطاب به غلامعلی حدادعادل، ریاست مجلس شورای اسلامی در تاریخ ۱۸ اسفند سال ۱۳۸۴
جناب آقای دکتر حداد عادل
ریاست محترم مجلس شورای اسلامی
احتراماً و با سلام همانگونه که می‌دانیم لایحه بودجه سال ۸۵ کل کشور به صورت ماده واحده به مبلغ نزدیک به ۱۹۶.۰۰۰ میلیارد تومان، منضم به کتابچه‌ای با ۱۰۶ صفحه و در قالب به اصطلاح ۲۰ تبصره از سوی دولت و در تاریخ ۸۴/۱۰/۲۴ تقدیم و پس از اعلام وصول به کمیسیون تلفیق مجلس شورای اسلامی جهت رسیدگی و تنظیم گزارش ارجاع و در تاریخ ۸۴/۱۰/۲۵ چاپ و توزیع گردید. به این لایحه، ۵ دفتر قطور (حاوی جداول مربوطه) و به شرح زیر پیوست بوده است.
پیوست شماره یک: اعتبار طرح‌های عمرانی[۱] (تملک دارائی‌های سرمایه‌ای).
پیوست شماره دو: بودجه شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت.
پیوست شماره دو (ضمیمه): مقادیر و هزینه‌های تولید در شرکتهای دولتی به تفکیک کالا یا خدمت.
پیوست شماره سه: بودجه‌های استانی.
پیوست شماره چهار: منابع و مصارف دستگاه‌ها و ردیف‌ها (ملی) مصوب ۱۳۸۴ و پرداختی ۱۳۸۳.
پس از توزیع این لایحه، بر طبق بند ۱ مادّه ۲۲۴ آئین نامه داخلی مجلس، حدود ۶ هزار پیشنهاد از سوی نمایندگان به کمیسیون‌های تخصصی تقدیم گردیده است. کمیسیون تلفیق ظرف مدت ۱۵ روز فرصتی که داشته است، با افزایش چند صفحه قانون جدید به صورت ۲۰ بند الحاقی گزارش ۱۱۷ صفحهای خود را تدوین و به ضمیمه بالغ بر ۲۵۵۰ پیشنهاد[۲] نمایندگان در قالب ۱۸ جزوه پیوست به تاریخ ۸۴/۱۲/۰۸ چاپ و در تاریخ ۸۴/۱۲/۱۰ در دستور جلسه علنی مجلس شورای اسلامی قرار گرفت.
به تبصره‌های ۲۰ گانه لایحه بودجه، گزارش کمیسیون تلفیق و جریان کار جلسه علنی مجلس ایرادات بنیادی و غیر قابل گذشت فراوانی از جهات گوناگون شکلی و ماهُوی وارد است. پرداختن به همه آنها در فرصتهای محدود امکان پذیر نبوده ولی برای ادای تکلیف و به اراده اصلاح، و با توجه به حساسیت اوضاع اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، زیست محیطی و مهمتر از همه جایگاه بسیار ضعیف حاکمیت قانون در کشور، اهمّ آنها را به اختصار تشریح می‌نمایم. اگر چه بسیاری از مسائل را در نامه‌های ۸۳/۰۴/۲۵ و ۸۴/۰۸/۰۴ برای شما و سایر نمایندگان تشریح کرده بودم، ولی انتظار میرود که وضعیت بسیار خسته کننده و غیر منطقی حاکم بر مجلس که هیئت رئیسه و نمایندگان را در برابر کلاف سردرگمی قرار داده و کاهش بهره‌گیری مردم از پخش مستقیم مذاکرات ناشی از گستردگی و پراکندگی موضوعات و مباحث، مایه عبرت بوده و به اصلاح ریشهای مسیر بیانجامد. به نظر میرسد که این گونه کار مجلس مصداق «اخسرین اعمالاً»[۳] باشد که به تصور کار نیکو، تلاش سنگین و بیهوده‌ای را به کار می‌برند.
نگاهی کلی به تبصره‌های ۲۰ گانه لایحه که همه اوقات کمیسیون تلفیق و جلسات علنی مجلس را به خود اختصاص داده نشان میدهد که این باصطلاح تبصره‌ها که کمترین سنخیت و ارتباط حقوقی و ماهوی با ماده واحده ندارند، دربرگیرنده صدها مورد «قانونگزاری جدید» هستند. به عبارت دیگر این تبصره‌های ۲۰ گانه دارای صدها «حکم و تصمیم هستند که دارای بار قانونی» میباشند، در حالیکه اساساً هیچگونه جایگاهی در لایحه بودجه ندارند. تشریح مورد به مورد این «احکام و تصمیمات قانونی» امکان پذیر نیست ولی به قرائنی میتوان تقریباً این واقعیت را نشان داد.
۱- بالغ بر ۱۰۰ مورد «اجازه» دخل و تصرف به دولت و دستگاه‌های اجرائی و شرکتهای دولتی در مسائل گوناگون کشور.
۲- بالغ بر ۸۰ مورد «ایجاد تکلیف و وظیفه» برای دولت و دستگاه‌های اجرائی و شرکتهای دولتی در مسائل گوناگون کشور.
۳- بیش از ۳۰ مورد تعلیق دیگر قوانین دائمی و دستور دریافت وجه از مردم.
۴- حدود ۱۸ مورد اجازه هزینه مبالغ کلی بدون مشخص شدن طرح و برنامه بر خلاف اصل ۵۳ قانون اساسی.
۵- بیش از ۶۰ مورد استناد و وابسته کردن به «برنامه چهارم» و قوانین بودجه‌های گذشته و بعضی قوانین دیگر که همگی خود غیر قانونی و تخلف از اصول قانون اساسی هستند.
۱- نقض مختصات عام لوایح قانونی
بر طبق اصل ۷۴ قانون اساسی «لوایح قانونی پس از تصویب هیئت وزیران به مجلس تقدیم می‌شوند» و به موجب ماده ۱۳۴ آئیننامه داخلی، هر لایحه قانونی باید دارای عنوان و موضوع مشخص، مقدمه توجیهی جامع و موادی متناسب با اصل موضوع و عنوان لایحه باشد. تبصره‌های ۲۰ گانه لایحه بودجه سال ۸۵ که در خلال آنها به وضع صدها قانون جدید در موضوعات و مسائل گوناگون پرداخته شده است، قابل جمع شدن زیر یک «موضوع و عنوان مشخص» به ویژه «بودجه» نمیباشند. متعاقباً خواهیم دید که تعریف قانونی و مشخص «بودجه» و نیز قوانینی که درتهیه و تنظیم و تدوین «لایحه بودجه» الزام آور هستند، مانع مضاعفی برای جمع شدن تبصره‌های ۲۰ گانه موصوف، زیر یک عنوان یا به قول شما «یک چتر» میباشند.
اینجانب در نامه مورخ ۴ آبان ماه ۱۳۸۴ به عنوان جنابعالی راجع به «لایحه‌ی الحاق موادی به قانون آزمایشی تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۸۰/۱۰/۲۳ کمیسیون برنامه و بودجه مجلس ششم» پیامد نقض ماده ۱۳۴ که پایمال شدن بعدی همه مراحل کلیدی و اصلی «آئین نامه داخلی» مجلس بود را تشریح نمودم که عنایتی ننمودید و همه آن تخلفات از آئین نامه داخلی مجلس که بالغ بر ۱۵ مورد بود، اکنون نیز به وضع بدتری وجود دارد، زیرا هیچگونه مذاکره و اخذ رأی نیز نسبت به موضوعات و بخشهای گوناگون این تبصره‌ها هم انجام نمی‌شود. موضوع پیشنهادات هم عملاً منتفی است.
رعایت مواد ۱۳۰ و ۱۳۴ آئین نامه همیشه مورد تذکر نمایندگان بوده است. پیرو تذکر و اعتراض آقای دکتر حسن سبحانی در جلسه علنی سهشنبه ۱۷ آبان ماه ۸۴ به استناد مواد ۱۳۰ و ۱۳۴ آئین نامه ناظر به الزام آور بودن «عنوان و موضوع مشخص» برای هر طرح و لایحه، جنابعالی چنین پاسخ دادید: «بعضی وقتها موضوع که در آئین نامه آمده، دلالت بر واحد بودن نمیکند بلکه ممکن است اسم جنس باشد، یعنی یک مطلبی ممکن است چند بخش داشته باشد که همه آن زیر یک چتر جمع شود. البته من با فرمایش جناب عالی موافقم که نباید موضوعاتی که از یک سنخ نیستند و به هم ارتباطی ندارند در یک لایحه بیاید ولی تفکیک یک لایحه به چند بخش اگر یک چتر موضوعی واحدی بالای سر همه باشد، این یک رویه است که نوعاً در دوره‌های قبل هم بوده است».
ابتدا باید به مناسبت تشکیک در مهمترین پایه قانونگزاری و دست زدن به تأویل و تفسیر در آن عمیقأ اظهار تأسف نمایم. مفاد مواد ۱۳۴ و ۱۳۰ آئین نامه داخلی یک متن ادبی یا شاعرانه و مجلس قانونگزاری نیز یک محفل ادبی یا شب شعر نمیباشد که هر کس استنباط شخصی خود را از قطعه مورد بحث بیان داشته و حاضران نیز برای خود نتیجه گیری نمایند. استنباط و برداشت و عمل رئیس و هیئت رئیسه مجلس دارای آثار و پی آمدهای گسترده در تأثیر گذارترین تصمیمات راجع به زندگی فردی و اجتماعی مردم یعنی «قانون» بوده و صلابت «قوانین» وابسته و نتیجه مستقیم صلابت و استواری آئین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی میباشد. مواد مذکور صریح و الزام آور بوده و در تمام ادوار مجالس قانونگزاری قبل و بعد از انقلاب حاکم بودهاند. وانگهی مواد ۱۳۰ و ۱۳۴ حلقه اول زنجیره قانونگزاری است و همانگونه که در نامه ۴ آبان ماه ۸۴ متذکر شدم، نادیده گرفتن آن منجر به پایمال شدن سایر حلقه‌های قانونگزاری می‌گردد. برخی از ایرادات وارده به اظهارات شما به اختصار عبارتند از:
اولاً: «موضوع مشخص» در دستور زبان فارسی، صفت و موصوف و بنابراین بیانگر واقعیت خارجی «واحدی» میباشد.
ثانیاً: «موضوع واحد» است که تشخّص پیدا میکند. اگر قصد قانونگزار از «موضوع مشخص» ، «موضوع واحد» نباشد، در این صورت در بند ۱ مواد ۱۳۰ و ۱۳۴ سخن لغو و بیهوده‌ای گفته است. موضوعات متعدد و متفاوت زیر یک عنوان قابل جمع نبوده و تشخّص نمییابند. اگر عنوان لوث شود، بند دیگر مواد ۱۳۴و ۱۳۰که میگوید «لایحه (طرح) باید دارای موادی متناسب با اصل موضوع و عنوان لایحه (طرح) باشد» نیز لغو خواهد شد.
ثالثاً: تصریح کردهاید که «نباید موضوعاتی که از یک سنخ نیستند و به هم ارتباط ندارند در یک لایحه بیاید»! که در تناقض با اظهارات قبلی است.
رابعاً: بالاخره معلوم نیست که منطور از «چتر موضوعی واحد» در پایان سخن جنابعالی که «بالای سر همه باشد» چیست؟ و بدون ذکر مثال و با جمله «این یک رویه است که نوعاً در دوره‌های قبل هم بوده است» منظورتان را مبهم و مکتوم گذاشتید.
متعاقباً و در همان جلسه یکی دیگر از آقایان نمایندگان، تذکر آئین نامهای را بشرح زیر تکرار نمود. آقای «شاپور مرحبا» ضمن تذکر ماده ۱۳۴ آئین نامه نسبت به همان مطلب موجود در دستور جلسه که دارای ۲ موضوع بود گفت که «باید برای هر یک لایحه مستقلی به مجلس تقدیم میشد که بنظرم (لایحه) هیچ یک از ویژگیهای ماده ۱۳۴ را دارا نمیباشد». ایشان در ادامه تذکر، لایحه «الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت» را شاهد گرفته و عدم توجه به (ماده ۱۳۴) درباره آن را، بدرستی موجب پایمال شدن آئین نامه در گامهای بعدی دانستند. خوشبختانه جنابعالی در پاسخ به این تذکر قانونی بالاخره منظور خود را آشکار و چنین فرمودید: «ماده ۱۳۴ آئین نامه میگوید باید دارای موضوع مشخص باشد، نمیگوید دارای موضوع واحد باشد. فرق است بین کلمه واحد و کلمه مشخص. علاوه بر این هر قانونی به تبع موضوع خودش تنوعی دارد، کمااینکه لایحه بودجه که میآید راجع به همه مسائل کشور در آن صحبت میشود، کسی هم نمیگوید لایحه بودجه خلاف آئین نامه است، لایحه برنامه هم که میآید راجع به همه مسائل کشور در آن هست ... طبیعت لایحه برنامه و بودجه است و تنوع موضوعات آن را خلاف آئین نامه نمیکند».
راجع به «موضوع مشخص» و «موضوع واحد» قبلاً نوشتم و نیازی به تکرار نیست. هر قانونی نیز باید دارای «موضوع مشخص» بوده و هیچ قانونی نباید تنوع موضوعی داشته باشد. لوایح «بودجه» و «برنامه‌های عمرانی» نیز از این قاعده مستثنی نبوده و لوایح «بودجه» و «برنامه» که تاکنون تقدیم مجلس گردیده غیرقانونی و تخلف از قانون اساسی و آئین نامه داخلی مجلس و برخلاف ادعای جنابعالی کراراً مورد اعتراض واقع گردیده است.
۲- اعتراضات مستمر به لوایح «بودجه» و «برنامه»
اعتراضات و انتقادات از همان دوره‌های اول مجلس شورای اسلامی به این گونه بودجه نویسی و قانون گزاری در خلال تبصره‌ها جریان داشته، هر چند در دوره‌های اول و دوم این تخلفات و تجاوزات به حقوق مردم محدودتر و غیر قابل مقایسه با ادوار بعدی و بودجه ۸۵ بوده است. شورای نگهبان نیز استدلال منتقدین را پذیرفته و اینگونه تبصره‌ها از لایحه بودجه حذف گردیدند. ولی به دلایل زیادی از سالهای بعد، مجدداً انحراف آغاز ولی در تمام طول این سالها اعتراضات در درون و بیرون مجلس جریان داشته که به مواردی اشاره میکنم:
۱- در تاریخ ۲۴ آبان ۱۳۷۸ آقای دکتر سید محمود کاشانی در نامه ۱۶ صفحهای به ریاست و نمایندگان مجلس شورای اسلامی، لایحه برنامه سوم را مورد انتقاد و اعتراض قرار داده و در بخشی از آن مینویسد: «لایحه کنونی تقدیمی دولت، نه یک برنامه ۵ ساله بلکه به اعتراف نویسندگان آن، مجموعهای از لوایح گوناگون قانونی است که در قالب ۲۰۰ ماده طولانی ارائه گردیده و شامل مسائل قضایی، اجتماعی، حقوقی و امور مالی مهمی چون استقراض داخلی و خارجی، مسکن، انرژی (نفت و نیرو)، محیط زیست، صنعت، کشاورزی و مسائل بسیار پیچیده دیگری است که این عنوانهای گوناگون هرگز قابل جمع آوری زیر یک عنوان و موضوع مشخص و متناسب با مواد لایحه نمیباشد» و در ادامه میگویند: «توجه نمایندگان محترم را به این نکته جلب میکنم که در هیچ نظام پارلمانی در جهان، متعارف نیست که چنین مجموعه پیچیده و گوناگونی را که قوی ترین مغزها از تجزیه و تحلیل آن ناتوان است در یک فرصت کوتاه و در جلسات فشرده صبح و عصر و شب به گونه غیرمنصفانه به نمایندگان مجلس تحمیل کرده و بررسی و تصویب آن را خواستار شوند».
۲- ایشان همچنین در بخشی از نامه ۸ صفحهای مورخ ۱۳۸۱/۱۱/۲۸ به شورای نگهبان راجع به لایحه بودجه ۸۲ که در مجلس تصویب شده بود، مینویسد: «واقعیتی که همه ساله و به گونه هدفمند دنبال میشود این است که دولت انواع مسائل قانون گزاری را وارد لایحه بودجه کرده و این لایحه را از مسیر طبیعی و قانونی خود بیرون برده و با سوء استفاده از این روش، مقاصد غیرقانونی و فساد برانگیز خود را از تصویب مجلسی که اکثریت اعضای آن هوادار دولت هستند می‌گذراند».
۳- و نیز در نامه ۹ صفحهای مورخ ۵ اردیبهشت ۸۳ به آقای کروبی -ریاست مجلس ششم- راجع به لایحه باصطلاح برنامه چهارم و طرح ایرادات بنیادی وارد به آن، در نهایت چنین نتیجه گرفتند: «جنابعالی به عنوان رئیس مجلس مسئولیت دارید. ریاست یک مقام تشریفاتی نیست. نباید اجازه دهیدچنین لایحه‌ای در دستور کار مجلس قرار گیرد و اصول قانون اساسی و مقررات آئین نامه داخلی مجلس و قانون برنامه و بودجه در این مجموعه پراکنده و نامربوطی که به نام برنامه پنج ساله چهارم به مجلس تقدیم شده است زیر پا گذارده شوند».
۴- پس از تشکیل مجلس هفتم، مجمع تشخیص مصلحت علیرغم میل باطنی، مصوبه مجلس ششم را به مجلس هفتم فرستاد و مجلس را مقید به «رفع ابهامات و بررسی ایرادات» شورای نگهبان نمود. اینجانب با ارسال نامه مورخ ۲۴ مرداد ماه ۸۳ برای جنابعالی و سایر نمایندگان، اشکالات اساسی اقدام هیئت رئیسه مجلس هفتم را در پذیرش مصوبه مجلس ششم و تصمیم به «رفع ابهامات و ...» را در چند بخش تشریح نمودم. در بخشی زیر عنوان «تخلفات دولت در تهیه و تقدیم لایحه برنامه» و در یکی از بندها نوشته‌ام: «لایحه برنامه بر خلاف ماده ۱۳۴ آئین نامه داخلی، فاقد عنوان و موضوع مشخص، و نه تنها دارای موادی متناسب با موضوع و عنوان نیست بلکه دارای موضوعات متنوع و گوناگون است و بنابراین نام «لایحه» بر آن نمی‌توان گذاشت».
۵- به دلیل عدم توجه هیئت رئیسه مجلس، نامه ۲ صفحهای ۱ شهریور ۸۳ رانیز برای شورای نگهبان و رونوشت آن را برای نمایندگان محترم ارسال و درخواست کردم «بساط اینگونه «برنامه» و «بودجه» نویسی غیرقانونی برای همیشه برچیده شود».
۶- و بالاخره پیرو نظرخواهی کمیسیون تدوین آئین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی همراه با ارسال گزارش شور اول، مرکب از ۱۴۱ ماده و به شماره چاپ ۱۸۲ مورخ ۸۳/۰۴/۲۰ از «کانون وکلای دادگستری» برای اصلاح آئین نامه، آقای دکتر سید محمود کاشانی نامهای ۱۴ صفحهای به تاریخ ۱ دی ماه ۱۳۸۳ زیر عنوان «پیشنهادهایی برای اصلاح آئین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی» تنظیم و به دلیل اهمیت موضوع خطاب به جنابعالی ارسال نمودند. ایشان با تصریح به تخلف کمیسیون تدوین آئین نامه از اصل ۷۴ قانون اساسی و ماده ۱۳۰ آئین نامه داخلی به لحاظ اینکه گزارش کمیسیون، موضوعات متنوع و گوناگون را در بر گرفته است، اظهار نظر (کانون وکلا) را موکول به تفکیک گزارش به طرح‌های قانونی شامل ماده یا مواد مرتبط با هم و رعایت کامل ماده ۱۳۰ آئین نامه داخلی نمودند.
با این حال چون مجلس در آستانه وصول لایحه بودجه سال ۸۴ قرار داشت، پیشنهادی را در قالب یک «طرح قانونی» برای اصلاح مواد مربوط به بودجه در آئین نامه داخلی ارائه نمودند. در خلال مقدمه جامعی که ۸ صفحه از طرح ۱۰ صفحهای را به خود اختصاص داده است، عناوینی مانند: ضرورت حذف کمیسیون تلفیق - نادرست بودن شیوه تدوین و تصویب لایحه بودجه - بی منطق بودن مبحث چهارم آئین نامه به ویژه بخش مربوط به پیشنهادهای نمایندگان - مدت زمان مذاکره و نطق در لایحه بودجه و بالاخره لایحه بودجه از دیدگاه قانون اساسی - را تشریح کرده و در پایان، طرح ۷ مادهای را تقدیم نمودند.
متأسفانه هیئت رئیسه مجلس هفتم همه را به دور افکنده و نه تنها لایحه خلاف قانون «بودجه ۸۴» را وصول و در دستور کار قرار داده و از تصویب گذرانید، بلکه لایحه بودجه سال ۸۵ که همه اشکالات اصولی سالهای گذشته را نیز در خود دارد، وصول و بدون عبرت از جریان غیر منطقی و ملال آور جلسات علنی که شاهد آن هستند، به خیال خود در حال طی مراحل قانونی جهت تصویب نهایی میباشد.
اکنون سئوال من از هیئت رئیسه محترم مجلس اینست که: چگونه باید گفت و نوشت که لوایح «بودجه» و «برنامه»های تقدیمی دولتها و جریان رسیدگی و تصویب آنها خلاف همه موازین قانونگزاری است؟ در شگفتم از اینکه شما خود در مجلس ششم بوده‌اید و کثرت اعتراضات درون و بیرون مجلس را در همین زمینه فراموش کرده و باز هم اظهار مینمائید که «کسی هم نمیگوید لایحه بودجه خلاف آئین نامه است». پیرو همین اعتراضات بود که مجلس ششم با ژست اصلاح طلبانه، تبصره ۴۸ که نقش سوپاپ اطمینان داشت را وارد بودجه سال ۸۰ نموده و ریا کارانه خواهان بیرون کشیدن تبصره‌های دائمی از لایحه بودجه سالهای آینده و چه و چه شد. ولی نه دولت و نه مجلس در سالهای بعد ترتیب اثری ندادند، فقط با تصویب قانون کذائی «تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت» به گونه آزمایشی و شرم آوری پدیده حساس قانونگزاری را از چاله در آورده و به چاه افکندند.
۳- ویژگیهای لایحه بودجه کل کشور
ویژگیهای عام همه لوایح قانونی به ترتیب مذکور در ماده ۱۳۴ آئین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی ایجاب مینماید که موضوعات متنوع و گوناگون به صورت «تبصره» یا «ماده» در آن وجود نداشته باشد. ولی در رابطه با لایحه «بودجه» قانون گذار به همین حد بسنده نکرده و به پیروی از اصول ۵۲و۵۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ویژگیها و الزاماتی را اختصاصاً برای لایحه بودجه در نظر گرفته است که باید این الزامات در تهیه لایحه بودجه دقیقا در نظر گرفته شده و رعایت شوند. اصل ۵۲ قانون اساسی چنین مقرر میدارد: «بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر میشود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم میگرددو هرگونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود».
نتیجه حاصل از این اصل اینست که دولت و سازمان مدیریت و برنامه ریزی نمی‌توانند لایحه بودجه را به سلیقه خود تنظیم نمایند. لایحه بودجه باید بر پایه الزامات و دستورات پیش بینی شده در قانون، تهیه و تدوین گردد. در این زمینه قانون «برنامه و بودجه» مصوب ۱۲ فروردین ماه ۱۳۵۱ دارای الزامات و یک سلسله تعاریف و رهنمودهای روشن میباشد. به ویژه حکم ماده ۱۱ این قانون چنین است: «بودجه کل کشور طبق مقررات قانون محاسبات عمومی و با رعایت این قانون تهیه میشود».
ماده یک «قانون محاسبات عمومی» مصوب یکم شهریور ماه ۱۳۶۶ مجلس شورای اسلامی بودجه کل کشور را چنین تعریف میکند: «بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل به سیاستها و به هدف‌های قانونی میشودبوده و ...». بنابراین بطور خلاصه و روشن میتوان گفت: بودجه صرفاً یک سند مالی است مرکب از دو ستون درآمدها و هزینه‌ها و ردیف‌های هر دو ستون باید صد درصد بر پایه قوانین مصوب و دائمی که از پیش تصویب شدهاند تنظیم شده باشند. دو ستون باید متعادل و متوازن بوده و جمع هریک از ستونها عدد ماده واحده را تشکیل میدهد.
لایحه بودجه که با این ترتیب تهیه شده باشد، «هیچگونه حکم قانونی جدید» مبنی بر «کسب درآمد جدید» و یا «هزینه جدید» در قالب «تبصره» و یا «ماده» نمیتواند داشته باشد. به طور ساده میتوان گفت که لایحه «بودجه» باید در چارچوب قوانین مربوطه «برنامه و بودجه» و «محاسبات عمومی» و با رعایت همه الزامات آنها تهیه و تدوین شود. در اینصورت بر خلاف اظهار مکرر و بدون تأمل بعضی از اعضای هیئت رئیسه که مرتب از احکام «بودجه» یا «برنامه» سخن به میان میآورند، لایحه «بودجه» و «برنامه» در بر دارنده هیچگونه «حکم» یا «احکامی» نمیباشند. تکرار میکنم: لایحه بودجه‌ای که به گونه قانونی تهیه و تقدیم شده باشد، فقط و فقط از ماده واحد و جداول درآمدها و هزینه‌ها تشکیل شده است. تکلیف مجلس در برابر چنین لایحه‌ای این است که پس از وصول، آن را به کمیسیون تخصصی «برنامه و بودجه» ارجاع و کمیسیون به کلیه ارقام ردیف‌های درآمدها و هزینه‌ها دقیقاً رسیدگی و گزارش تصویب یا رد آن را تقدیم مجلس نموده و مجلس نیز پس از یک بار شور و مذاکره کامل درباره آن مبادرت به احذ رأی مینماید و به حکم «یک شوری بودن» سرنوشت لایحه همین جا مشخص و نتیجه ردّ یا تصویب آن به دولت ابلاغ می‌گردد.
۴- لایحه بودجه سال ۸۵ و خروج مجلس از حدود اختیارات و صلاحیت
اصول ۷۱ و ۷۲ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، حدود اختیارات و صلاحیت مجلس شورای اسلامی را معین مینماید. بر طبق اصل ۷۱ قانون اساسی «مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرّر در قانون اساسی میتواند قانون وضع کند». و در اصل ۷۲ حدود صلاحیت را تصریح و میگوید: «مجلس شورای اسلامی نمیتواند قوانینی وضع کند که با قانون اساسی مغایرت داشته باشد».
همان گونه که تشریح نمودم، لایحه بودجه سال ۸۵ بر خلاف اصل ۵۲ قانون اساسی بدون رعایت ترتیبات مقرر در قانون تهیه و روانه مجلس گردیده است. پیش بینی تبصره‌های ۲۰ گانه با ویژگیهای تشریح شده دو انحراف کلی را در بر داشته است:
۱- مجلس علیرغم تکلیف مقرر در اصل ۵۲ قانون اساسی به وظیفه قانونی و اصلی خود عمل نکرده و نه تنها از رسیدگی دقیق و کامل به پیوستهای ۵ گانه فروگذار کرده است، بلکه از رسیدگی اجمالی به آنها هم باز مانده است.
۲- در خلال بیش از ۱۰۰ صفحه متن تبصره‌ها، موضوعات متنوع در زمینه‌هایی مانند: نفت و گاز، آموزش و پرورش، صنعت حیاتی خودرو، مسکن و شهرسازی و شهرداریها، قاچاق کالا و مبارزه با مواد مخدّر، فرهنگ و آموزش عالی، مسائل پولی و بانکی و انواع استقراضهای داخلی و خارجی، مخابرات، واگذاری پادگانهای تهران و بلعیدن اراضی آنها، مالیات و عوارض، طرح دعاوی علیه دولتهای بیگانه و صدها موضوع دیگر و خلاصه از «شیر مرغ تا جان آدمیزاد» به قانون تبدیل شدهاند. این «قوانین» با زیر پا نهادن همه تشریفات و مراحل حساس و الزام آور قانونگزاری و به ترتیبی موهن و بدون مذاکره و اخذ رأی در هر یک از موضوعات (لازمه تصویت و قانونی شدن هر موضوعی آراء نصف به علاوه یک حاضرین در جلسه علنی میباشد) و تنها با یک بار قرائت برق آسا از سوی منشی هیئت رئیسه (آقای حاجی بابایی) به وجود آمده‌اند و به هیچ وجه نام مصوبه بر آنها نمی‌توان گذاشت.
به این ترتیب هیئت رئیسه مجلس هفتم با کوتاهی در شناخت مسئولیت خطیر خود و در نتیجه پذیرش لایحه غیر قانونی بودجه سال ۸۵ کل کشور، شرایطی را فراهم کرده است که مجلس با نقض اصول ۷۱ و ۷۲ قانون اساسی، از حدود اختیارات و صلاحیت خود فراتر رفته و از یک سو به تکلیف خود مبنی بر رسیدگی به لایحه بودجه، نه در کمیسیون «برنامه و بودجه» و نه در جلسه علنی عمل نکرده و از سوی دیگر در خلال لایحه بودجه برخلاف اصول ۵۲ و ۶۵ و ۶۶ و ۷۴ و ... دست به «قانونگزاری» زده است.
جناب آقای حداد عادل؛
اگرچه نمایندگان و هیئت رئیسه مجلس شورای اسلامی در هیچ شرایطی مجاز به نقض سوگند و عهد و پیمان خود با مردم ایران نیستند، ولی چنانچه هیئت رئیسه مجلس هفتم در وصول و برگزاری تشریفات و تصویب لایحه بودجه سال ۱۳۸۴ به دلیل حضور دولت آقای خاتمی و قهراً فشار آن برای عبور لایحه، میتوانست توجیه داشته باشد، در اعلام وصول و به جریان انداختن لایحه بودجه سال ۱۳۸۵ کوچکترین عذری نمیتواند داشته باشد.
دولتهای پیشین با نقض غرض از هدف تدوین لایحه بودجه که برقراری انضباط مالی در کشور و پاسخگویی دولت و قوه قضائیه و همه مصرف کنندگان بیت المال میباشد، موضوعاتی را که مستلزم قانونگزاری مستقل بودهاند به گونه فرصت طلبانه و با پیش بینی تبصره‌های پیچیده و طولانی وارد لایحه بودجه نموده و اهداف نامشروع خود را تأمین می‌نمودند. مردم ایران در جریان انتخابهای خود به ویژه انتخابات ریاست جمهوری، علیرغم فریبکاریهای تبلیغاتی و انتخاباتی و تمایل دولتهای بیگانه، با روی گردانی از جریانی وارد صحنه شدند که در دوره سلطه ۲۷ ساله خود با سرکشی و تمرّد از «حکومت قانون» هرج و مرج، تبعیض ناروا ، بیکاری و بی‌عدالتی را به جامعه تحمیل نموده‌اند. آقای دکتر احمدی نژاد همیشه مسئله عدالت خواهی و تفاوت با گذشتگان را مطرح کرده و به عنوان نمونه در نخستین جلسه مشترک هیئت وزیران و استانداران سراسر کشور اظهار داشتند «من بارها گفته‌ام و دوباره میگویم که راه این دولت و نگاه و معیارهای آن با دولتهای قبل متفاوت است» (همشهری - ۸۴/۱۲/۰۹).
با این وجود من با قاطعیت اعلام میکنم لایحه بودجه سال ۸۵ مانند همه ادوار گذشته به گونه غیرقانونی و بر خلاف اصولی از قانون اساسی و قانون آئین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی و قوانین مهم و الزام آوری مانند «برنامه و بودجه» و «محاسبات عمومی» تهیه و تدوین گردیده و تردیدی ندارم که بسیاری از دست اندرکاران گذشته به نقش ویرانگر خود ادامه دادهاند. شما در محوطه اطراف پالمان جملاتی از مقام معظم رهبری مانند «عمل به قانون اساسی علاج اساسی دردهای این کشور است» را قطعاً برای یادآوری و پایبندی تابلو کردهاید. بنابراین هیئت رئیسه مجلس شورای اسلامی مکلف است از تجاوز به حریم قانون اساسی خودداری نموده و این لایحه را در هر مرحله از رسیدگی باشد، از دستور خارج و به دولت باز گرداند. با عنایت به اینکه همه اهداف مقدس و با ارزش مانند عدالت خواهی، خدمت رسانی، پیشرفت و ... منحصراً در سایه استقرار اصول و حاکمیت قانون قابل دستیابی است، مجلس با این اقدام لطف بزرگی در حقّ دولت نموده و وسائل موفقیت او را فراهم مینماید. مضافاً به اینکه مشروعیت همه مقامات و مسئولین منوط به تسلیم و تمکین در برابر قوانین میباشد.
بنابراین به دولت اجازه هزینه چند دوازدهم داده شود تا لایحه بودجه را در چارچوب قانون تهیه و جهت تصویب به مجلس تقدیم نمایند.
با احترام - سید احمد کاشانی
نماینده دوره‌های اول و دوم مجلس شورای اسلامی
رونوشت:
- مقام معظم رهبری - حضرت آیت ا... خامنه‌ای
- جناب آقای دکتر محمود احمدی نژاد - ریاست محترم جمهوری اسلامی ایران
- نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی
- اعضای محترم شورای نگهبان قانون اساسی
- رسانه‌ها
[۱]- طرح عمرانی در بند ۱۰ ماده ۱ قانون «برنامه و بودجه» کشور مصوب ۱۰/۱۲/۵۱ تعریف شده و بدون وضع قانون قابل تغییر نیست.
[۲]- اگر مجلس روزی ۱۰ ساعت جلسه علنی داشته باشد، فقط ۵/۳ ماه برای طرح پیشنهادات وقت لازم است.
[۳]- سوره کهف، آیات ۱۰۳ و ۱۰۴
[۱]- طرح عمرانی در بند ۱۰ ماده ۱ قانون «برنامه و بودجه» کشور مصوب ۱۰/۱۲/۵۱ تعریف شده و بدون وضع قانون قابل تغییر نیست.
[۲]- اگر مجلس روزی ۱۰ ساعت جلسه علنی داشته باشد، فقط ۵/۳ ماه برای طرح پیشنهادات وقت لازم است.
[۳]- سوره کهف، آیات ۱۰۳ و ۱۰۴
سوره کهف، آیات ۱۰۳ و ۱۰۴